Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в современных реалиях.

Проведенная оценка ряда публикаций в журнале «Практика муниципального управления» позволила выявить ключевые проблемы и перспективы решения актуальной для органов местного самоуправления проблемы энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

В частности, в качестве наиболее обстоятельно рассматривающих исследуемую проблему следует отметить две статьи В.Э. Григорова и С.А. Лановой . Кроме того, позиции данных авторов во многом согласуются во взглядах на перспективы реализации муниципальных программ энергосбережения.

В этих двух публикациях признается, что повышение энергетической эффективности является одним из приоритетных направлений деятельности органов местного самоуправления. Довольно подробно рассматривается ряд недавно принятых нормативных правовых документов, регулирующих сферу энергосбережения в Российской Федерации на всех уровнях.

Речь идет в первую очередь естественно о ключевом правовом документе в области энергетической эффективности и энергосбережения, которым является Федеральный закон от 03.11.2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Именно в данном акте определены основные принципы и направления повышения энергетической эффективности, а также установлено распределение полномочий между уровнями власти в Российской Федерации. Так, к полномочиям муниципалитетов отнесены:

- разработка и реализация муниципальных программ в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

- установление требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций коммунального комплекса, цены (тарифы) на товары, услуги которых подлежат установлению органами местного самоуправления;

- информационное обеспечение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, определенных в качестве обязательных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также предусмотренных соответствующей муниципальной программой в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

- координация мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и контроль за их проведением муниципальными учреждениями, муниципальными унитарными предприятиями.

Ключевым инструментом для достижения цели повышения энергетической эффективности муниципальные программы по энергосбережению и повышению энергетической эффективности. Именно в них определяются, как пишет В.Э. Григоров, цели и задачи повышения эффективности использования топливно-энергетического ресурса, приоритетные направления и наиболее экономически эффективные мероприятия в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. В программах также определяются технико-экономические мероприятия, необходимые для их реализации, устанавливаются источники и механизмы финансирования.

Еще в 2010 г. практически во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях были приняты программы энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Практически все программы полностью соответствуют действующей нормативной правовой базе. Вместе с тем авторы анализируемых статей отмечают целый ряд недостатков, которые присутствуют в той или иной степени во всех принятых программах и носят общесистемный характер.

В.Э. Григоров уделяет особое внимание двум проблемам, а С.А. Лановая подробно рассматривает проблему финансового обеспечения реализации положений закона и муниципальных программ.

Проблема финансового обеспечения реализации положений закона состоит в том, что законом установлены обширные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, реализация которых требует выделения бюджетных ресурсов. Так, значительный объем бюджетных ресурсов требуется для реализации мер по энергосбережению, сокращению потерь электрической энергии, воды и тепловой энергии, проведению энергообследования в жилищно-коммунальном комплексе и др. По данным Общероссийского конгресса муниципальных образований, для проведения энергообследования только одного объекта требуемая минимальная сумма составляет около 400 тыс. руб. При этом должны быть учтены требования и «смежных» федеральных законов. Значительные бюджетные ресурсы потребуются, например, для разработки схем теплоснабжения.

Эти бюджетные ресурсы должны быть предусмотрены в федеральном бюджете, в соответствующих региональных и местных бюджетах.

При этом как пишет С.А. Лановая на реализацию государственной программы по энергосбережению на 2010-2020 гг. запланировано около 70 млрд руб. Иными словами, на реализацию мер по энергосбережению только из федерального бюджета потребуется выделять ежегодно почти на два порядка средств больше по сравнению с тем объемом, который прогнозировался при принятии закона.

Из этого следует вывод, что для страны в целом реализация мер, предусмотренных законом, может оказаться неэффективной, когда затраты на них существенно превысят стоимость экономии энергоресурсов.

Один из типичных недостатков муниципальных программ на которые указывает и В.Э. Григоров и С.А. Лановая - отсутствие в них пообъектной конкретизации мер энергосбережения. При этом текущая практика реализации Федерального закона № 261 –ФЗ показывает, что основные бюджетные расходы региональных и муниципальных бюджетов существенно превысят расходы федерального бюджета. Ведь именно региональные и муниципальные власти ответственны за комплекс материальных мер по энергосбережению.

На этом негативном для местных органов власти фоне выборочный анализ реестров расходных обязательств регионов и муниципалитетов показывает, что в них содержится информация только в общем виде, что не позволяет провести расчеты объема бюджетных обязательств, необходимых для реализации каждого полномочия, установленного Федеральным законом № 261 -ФЗ и другими федеральными законами в сфере энергосбережения.

В свою очередь, В.Э. Григоров указывает на то, что одна из проблем касается проведения энергетического обследования в связи с формированием программы. Энергетическое обследование - это сбор и обработка информации об использовании энергетических ресурсов в целях получения достоверных данных об объеме используемых энергетических ресурсов, показателях энергетической эффективности, выявления возможностей энергосбережения и повышения энергетической эффективности с отражением полученных результатов в энергетическом паспорте.

По результатам энергетического обследования проводившее его лицо составляет энергетический паспорт и передает его лицу, заказавшему проведение энергетического обследования. Паспорт, составленный по результатам энергетического обследования многоквартирного дома, подлежит передаче лицом, его составившим, собственникам помещений в многоквартирном доме или лицу, ответственному за содержание многоквартирного дома.

Однако, как отмечается в статье, в настоящее время процесс проведения энергетических обследований находится только на начальной стадии. В связи с этим большинство принятых программ содержит только оценочную информацию относительно энергосбережения, и их мероприятия не полностью согласованы по срокам и ресурсам. Полное согласование может возникнуть только при наличии результатов энергетических обследований.

Вторая проблема связана с индикаторами энергетической эффективности, используемыми в программах. Большинство разработанных программ используют систему индикаторов, предлагаемую Методическими рекомендациями, принятыми постановлением Правительства РФ от 31.12.2009 г. № 1225. Вместе с тем указанная система индикаторов имеет и серьезные недостатки, на которые указывает, в частности, В.Э. Григоров:

- целевые значения индикаторов зависят от результатов еще не проведенных энергетических обследований. Если, например, здание уже имеет достаточно высокий уровень энергетической эффективности, то добиться его повышения на требуемую величину (15% за пять лет) невозможно;

- некоторые индикаторы имеют не совсем корректные формулировки. Например, такие показатели, как: экономия электрической энергии, экономия тепловой энергии, экономия воды и природного газа в натуральном и стоимостном выражении;

- индикаторы не имеют четкой методики оценки, также не совсем ясно, оценивается ли только влияние программы либо общее изменение за счет всех факторов. Также показатель удельного расхода тепловой энергии на 1 м2 площади не учитывает фактическое качество предоставляемых услуг. Иногда в случае недостаточного количества поставляемой тепловой энергии она может заменяться электрической;

- в большинстве программ отсутствуют интегральные индикаторы, оценивающие социально-экономический эффект от реализации мероприятий по повышению энергетической эффективности. Соответственно, достаточно трудно обосновать включение в программу мероприятий и их приоритетность.

Также большинство разработанных программ повышения энергетической эффективности достаточно слабо увязаны с ключевыми документами, определяющими стратегию развития муниципалитета. Между тем указанная связь необходима для координации бюджетной и административной реформы с проводимыми мероприятиями в области энергетической эффективности.

В данном контексте, прямо перекликаются проблемы в обеспечении муниципальных программ, как в публикации В.Э. Григорова, так и С.А. Лановой.

Изложенное свидетельствует о том, что несмотря на многочисленные проблемы правоприменения положения ФЗ об энергоэффективности, указываемые различными авторами в рассмотренных работах они продолжают оставаться актуальными для органов местного самоуправления.

Наш вывод подтверждается и фактами изложенными в статье «Энергосбережение: диалог политиков со специалистами». В публикации речь идет о состоявшейся 27 октября 2011 г. в Санкт-Петербурге выездного совещания Объединенной рабочей группы по реформированию сфер ЖКХ, строительства и энергетики. На совещании обсуждались важнейшие вопросы российского теплоснабжения, в т.ч. опять же правил коммерческого учета тепла и система качества теплоснабжения. Однако к какому-либо определенному согласованному решению прийти не удалось.

То есть проведенная оценка ряда публикаций в журнале «Практика муниципального управления» показывает, что фактически имеют место три проблемы:

- проблема проведения энергетического обследования в связи с формированием программы;

- проблема связанная с индикаторами энергетической эффективности, используемыми в программах;

- проблема финансового обеспечения реализации положений закона, сказывающихся на муниципальных программах.

Эти проблемы связаны друг с другом, в особенности пробелами в сфере финансового обеспечения муниципальных программ по энергосбережению.

Фактически, проведенная оценка также позволила выявить и перспективы решения актуальной для органов местного самоуправления проблемы энергосбережения и повышения энергетической эффективности с учетом выявленных проблем.

Этому в большей степени, в отличие от рассмотренных статей, уделяется повышенное внимание в публикации Б. Лапенок. Здесь указаны конкретные меры по решению в практике работы муниципальных органов проблем энергетического обследования и индикаторов энергетической эффективности, которые выделил В.Э. Григоров.

При этом Б. Лапенок уделяет внимание не столько проблемам сколько указывает на то, что есть и положительный опыт, который вполне применим в разных регионах нашей страны.

На его взгляд правильный путь - с целью исполнения требований закона и удовлетворения запросов потребителей приобретать новые виды оборудования для учета энергоресурсов и энергосбережения. На их основе реализовывать технические решения и энергосберегающие программы на уровне регионов и муниципальных образований.

Есть положительный опыт использования для осуществления дистанционного сбора данных - диспетчеризации: объект оснащается системой сбора информации о значениях параметров процессов энергоснабжения, позволяющей персоналу оперативно реагировать на нештатные ситуации, составлять отчеты, централизовать управление и контроль, повысить экономичность и безопасность эксплуатации оборудования.

В свою очередь, снизить теплопотребление здания поможет, например, автоматическое погодное регулирование с помощью тепловычислителей. Такие приборы обеспечивают поддержание в помещении заданной температуры, а при необходимости изменяет уровень теплопотребления по заданной недельной программе. Это позволяет снизить теплопотребление на 20-30% с минимальными затратами. Такое решение актуально для объектов со значительной разницей между поставляемой и реально необходимой энергией.

В качестве одной из конкретных мер Б. Лапенок предлагает при реконструкции старых домов устанавливать блочные индивидуальные тепловые пункты, которые обеспечивают коммерческий учет тепловой энергии и теплоносителя с архивацией данных, автоматический контроль и регулирование расхода теплоносителя в подающем трубопроводе, автоматическое поддержание температурного графика, автоматический и ручной режимы управления.

Для обеспечения бюджетного финансирования предлагаемых мер автор указывает на перспективы использования т.н. «энергосервисного контракта». Положительный опыт использования данного юридического инструмента имеется в Республике Башкортостан.

С.А. Лановая, в свою очередь, предлагает учитывая эти обстоятельства, при реализации положений Федерального закона № 261-ФЗ установить такую очередность действий органов публичной власти, которая бы позволила сначала выполнить мероприятия либо требующие минимальных бюджетных ресурсов, либо позволяющие в короткие сроки получить максимальную экономию энергоресурсов. Эта задача должна решаться с учетом требований Федерального закона № 261 -ФЗ к очередности мер энергосбережения и повышения энергоэффективности.

В таких условиях на региональном и муниципальном уровнях наряду с общими мерами организационного и информационного характера, включенными в программы, целесообразно принять план первоочередных мер по реализации Федерального закона № 261 -ФЗ, как это сделано в некоторых муниципалитетах и субъектах РФ. Такие планы в связи с недостатком финансирования в основном объективно могут содержать лишь комплекс конкретных подготовительных мер методического и организационного характера. В этот перечень должны быть включены также меры по оценке объема бюджетных ресурсов, необходимых для реализации полномочий регионов и муниципалитетов. Исходными данными для проведения таких расчетов должен быть подробный реестр расходных обязательств в сфере энергосбережения и повышения энергоэффективности.

На основе сформированного реестра расходных обязательств, планируемых доходов регионального и местного бюджетов, первоочередных потребностей и утвержденных планов, и программ в сфере энергосбережения органы исполнительной власти в проекте бюджета на очередной финансовый год формируют перечень бюджетных обязательств, исполнение которых является приоритетным для региона или муниципального образования в будущем году. В проект бюджета должны включаться не все расходные обязательства по энергосбережению, которые содержатся в реестре расходных обязательств, а только те, на исполнение которых достаточно доходов регионального или местного бюджетов и которые имеют приоритетное значение для субъекта РФ и муниципалитета в будущем году.

Для решения проблемы связанной с индикаторами энергетической эффективности, используемыми в программах В.Э. Григоров предлагает при формировании программ повышения энергетической эффективности использовать уточненные индикаторы, которые не допускают неоднозначности оценки.

Поскольку большинство разработанных программ повышения энергетической эффективности достаточно слабо увязаны с ключевыми документами, определяющими стратегию развития муниципалитета следует использовать комплексный подход и более тесную координацию с другими инструментами регулирования социально-экономического развития, используемыми муниципалитетами. Это позволит обеспечить более успешную реализацию программ повышения энергетической эффектности и добиться синергетического эффекта.

Нельзя не предложить и решение посредством исправления источника проблем, а именно, на наш взгляд, требуется доработка Федерального закона от 03.11.2009 г. № 261-ФЗ в плане уточнения финансовых обязательств всех уровне власти для повышения энергообеспеченности и энергоэффективности. В данном контексте, на наш взгляд, стоит согласиться с мнением ряда специалистов , которые предполагают необходимость перехода на принцип добровольности в этой сфере. Кроме того, следует одновременно стимулировать налоговыми и тарифными льготами тех, кто эту работу делает: население и компании. Либо органам местного самоуправления стоит передать часть полномочий от федеральных и региональных властей. Тогда они будут способны обеспечить требования ФЗ.

Таким образом, оценка текущего состояния, проблем и перспектив муниципальных программ по обеспечению энергообеспеченности и повышению энергоэффективности позволяет сделать вывод, что проблемы, указанные в изученных статьях имеют свое решение. Фактически все проблемы в своих наиболее острых аспектах связаны именно с финансовым необеспечением местных органов власти в решении вопросов энергообеспечения и повышения энергоэффективности. Есть технические возможности для решения указанных проблем. Выделяют авторы проанализированных статей и различные меры для обеспечения финансирования вопросов энергообеспечения и повышения энергоэффективности на муниципальном уровне.

Данные предложения, по нашему мнению следует в каждом конкретном муниципалитете проанализировать и выбрать из них наиболее подходящие под специфику муниципалитета. Ряд рекомендаций может быть выполнен только федеральными органами власти, поскольку касается недоработанности ФЗ № 261.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Григоров В.Э. Муниципальные программы по энергосбережению и повышению энергетической эффективности // Практика муниципального управления - № 7 – 2011.

2. Лановая С.А. Реализация муниципальных программ энергосбережения // Практика муниципального управления - № 8 – 2011.

3. Лапенок Б. Энергосбережение на практике: задачи, продукты, решения// Практика муниципального управления - № 6 – 2011.

4. Энергосбережение: диалог политиков со специалистами // Практика муниципального управления - № 12 – 2011.